基层视角探索“党建+数字化”赋能餐饮外卖监管

近年来，我国网络订餐的用户规模和市场规模不断攀升。2011年，我国网络订餐用户规模仅为 0.63 亿人，到 2020 年达到 4.56 亿人；而网络订餐市场规模由 2011 年的 216.8 亿元，增加到 2020 年的 6646.2 亿元。 餐饮外卖行业的蓬勃发展，一方面给公众生活带来了巨大便利，另一方面也给食品安全监管带来了挑战——出于成本最小化的考虑，有些外卖商家店铺管理混乱，有些外卖商家根本没有实体店面，鱼龙混杂的网络餐饮，不仅给公共安全埋下隐患，而且难免会导致“劣币驱逐良币”，损害整个行业的健康发展。

一、餐饮外卖经营现状和主要问题

（一）经营主体量大。以萧山区为例，全区现有在册的餐饮经营单位9061家（含备案小餐饮店），从事网络订餐的单位5697家，从事外卖餐饮单位中小、微型餐饮店4541家，占比79.7%。目前已接入“浙江外卖在线”餐饮店1730家，占比30.37%。

（二）平台对经营者资质审核不严。网络平台入驻经营单位的数量和消费者订单量直接关系着平台的经济效益。根据相关规定，餐饮店必须同时拥有营业执照和食品经营许可证（登记证）才能入驻网络餐饮服务平台。但在利益驱使下，为了抢占市场份额，吸引更多的商家和消费者，许多网络平台在对入驻餐饮店进行资质审查时未严格按照《食品安全法》和《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》对入网经营者进行资质审查和经营场所核实。并且在后续的平台管理中，有些餐饮店的食品经营许可证（登记证）已过期或注销，但平台并未及时予以下线处理，从而导致存在大批“幽灵店”“僵尸户”，增加了食品安全风险。此外，网络订餐平台对经营者的食品安全信息公示不完整不及时，主要食品原料和量化分级情况普遍未上传。

（三）经营不规范，食品安全隐患多。消费者进行网络订餐时，主要通过平台上的文字、图片等信息资料了解餐饮单位情况，并不能看到真实情况，更不能辨别其销售的食品是否卫生安全。大多数网络餐饮单位普遍存在以下问题：1.“线上美如画， 线下脏乱差”，平台上公示的菜品、店面光鲜亮丽，但实体店的加工环境却是油渍满屋、垃圾成堆、苍蝇乱飞。甚至存在有些商家利用网络餐饮服务平台的漏洞，在破旧棚户、黑作坊中开店设立厨房向消费者提供外卖服务。2.食品安全操作不规范，违规使用添加剂，采购使用来源不明或变质食材，从业人员无健康证或健康证过期。3.许多经营者擅自扩大经营范围，如有的只有热食类许可项目，却违规供应冷食类、糕点类食品等，严重扰乱了食品行业的秩序。

（四）监管力量和技术手段相对薄弱。网络交易以技术手段为基础，以互联网为运营空间。互联网外卖市场信息瞬息万变、网络订餐经营主体的庞大复杂与跨地区性，都对食品安全监管的速度与效率提出了更高的要求。但从监管方式上看，面对海量的网络数据，基层执法监管人员普遍缺乏大数据思维和有针对性的监管办法，仍习惯依靠传统的拉网式、专项整治、运动救火等人海战术式的监管手段，效率不高且很难做到动态监控，政府部门的监管力度跟不上网络餐饮行业的飞速发展。同时基层所人员的频繁流动和缺乏，专业水平的不足，特别是运用计算机软件、各种电子监管系统进行网络巡查、电子取证的能力较为欠缺，技术装备落后，加大了网络订餐监管压力 。

二、“浙江外卖在线”数字化监管

2017年开始，浙江省在全国率先使用“网络订餐监控大数据抓取分析系统”对美团、饿了么等主要网络订餐平台进行监测和监控。通过线上抓取、线下核实的方式，对疑似不符合要求的线上餐饮店进行逐一核实，较好的解决了基层市场监管人员依赖地毯式排查的监管方式，提升监管效率和发现问题的精准率。2020年，该系统累计监测两大平台入网餐饮经营户数据388万余条。截至目前，通过线上抓取、线下核实下线了两万多家不符合要求的网络订餐单位，取缔无证（证照不全）餐饮店5000余家。

2021年7月6日，浙江省又创新推出“浙江外卖在线”数字化平台，其中的“阳光厨房”功能接入美团和饿了么两大外卖订餐平台，消费者可以通过手机app直播看到餐饮店家的加工制作过程。同时，以数据为支撑，创造性用算法对算法的推出了保障外卖骑手健康、合力配送时间等各项人性化防护措施，指导订餐平台对骑手配送时间规则进行优化校正。一方面避免骑手迫于绩效压力急于送餐，导致交通事故等安全风险加大，另一方面通过数据计算科学合理时间，避免送餐过慢导致食物口味改变，影响消费者用餐体验。

2021年7月22日，浙江省第十三届人大常委会通过了关于修改《浙江省食品小作坊小餐饮小食杂点和食品摊贩管理规定》地方性法规的决定。修改后的规定指出，从事网络订餐的小餐饮店，应当逐步实现以视频形式在网络订餐第三方平台实时公开食品加工制作过程，具体办法有省市场监督管理部门规定。有了地方法规依据后，基层市场所在对从事网络订餐的小餐店推进安装“阳光厨房”并接入“浙江外卖在线”时有了法规依据，弥补了“浙江外卖在线”纵深推进过程中的制度缺口。

三、餐饮外卖平台党建工作试点

餐饮外卖单位普遍规模较小，根据对萧山区新街街道内260家从事外卖订餐餐饮店的从业人员数量调查，从业人员1-3人207家，占比79.5%，3-6人32家，占比13.2%，6人以上19家，占比7.3%，并且从业人员大部分为非本地户籍人员。餐饮外卖党员经营户11家，占比仅占4.2%，其中9家经营户的党员关系均不在经营地所在村（社区）的基层党组织。外卖订餐从业人员群体具有工作强度大、收入不稳定、劳动合同签约率不高等特点。餐饮店党员经营户很少体会到组织的关心，缺少归属感。分析原因主要存在党的组织覆盖还不够到位，基层支部的工作覆盖还有盲区，党建工作方法跟不上，党员作用发挥不明显等等。因此，须从加强党的全面领导、夯实党的执政基础的高度，旗帜鲜明地坚持党管新兴业态、党管新就业群体，让新就业群体这一新生阶层成为推动党和国家事业发展的新动力。

餐饮外卖从业人员分布广泛，流动性较大。众多从事外卖餐饮店分布在大街小巷、楼宇小区周边，与千家万户打交道，了解社区、熟悉居民。把这支队伍动员起来、组织起来、凝聚起来，转化为移动的“哨兵”，将成为基层治理的重要补充力量。

2021年，杭州市委印发《杭州市新业态、新就业群体党建工作试点实施方案》，市场监管部门根据任务布置，承担餐饮外卖平台党建试点工作。开展线下外卖餐饮店经营者和外卖骑手“双亮”活动（骑手在线上、线下亮出党员身份；商户在线下、线上亮出“党员经营户”）。通过发挥监管职部门协调优势，整合各方面资源力量，完善职业保障、规范行业管理、强化关心关爱，切实增强党在新就业群体的号召力、凝聚力、影响力，全力助推新业态、新就业群体融入基层党建格局。

四、“党建+数字化”提升监管效能策略

按照“党建引领、数字化管理、多方参与”的工作思路，市场监管部门从组建队伍、建立机制、规范管理、共建共享等方面入手，不断夯实外卖餐饮行业党建阵地，激发外卖餐饮行业的自我规范动能，提升外卖餐饮行业的食品安全治理效能。

（一）党建引领，创新服务模式。把党建和业务相融合，作为餐饮外卖单位的主要管理部门，市区级市场监管部门通过与外卖平台衔接，了解摸清外卖骑手的党员数量和区域分布。基层市场监管所联合个私协会在日常监管和服务中，统计排摸从事餐饮外卖的党员经营户，制定党员经营户清单名册，梳理党员归属关系。以党建为引领，推动党员经营户和骑手融入村（社区）和基层非公党建格局，提供培训指导、困难帮扶、维权咨询等服务，引导经营户诚信守法经营，让党员经营户和骑手做到“流动不流失、离乡不离党”。

（二）以数字化支撑，强化行业自律。“浙江外卖在线”上线运行以来通过开放餐饮制作直播，促使经营户“后厨阳光化”，同时以算法遏制算法霸权、推出外卖配送“合理时间”，有效保障外卖骑手的合法权益；引导经营户遵守“限塑令”、承诺所有包装均用可降解塑料。“浙江外卖在线”通过改革突破、制度重塑，推进了外卖平台协同治理、“后厨阳光化”、网络餐饮全链条管理、配送管理、消费安全、骑手交通安全管控、骑手权益保障等 7 个方面体制机制创新。接下来，“浙江外卖在线”需深入与美团、饿了么等平台的数据接通，将党员经营户、党员骑手在平台上予以显示标识，树立党员经营户形象，以“示范作用好、服务口碑好”的标准，创建“党员示范经营户”。通过党员带骨干，骨干带队伍，充分发挥党员的带头示范和行业标兵作用，不断优化外卖送餐行业行风，提升行业自律水平。以示范引领来带动行业从业者自律，借助数字化手段来加强监管，将推进餐饮外卖行业更加健康规范发展，降低基层市场监管所食品安全监管疲于应付的压力。

（三）完善规章制度，打造党建品牌。当前浙江省内网络餐饮外卖从业人员已近100万人，外卖行业的蓬勃发展，给公众生活带来了巨大便利的同时，也给食品安全监管、社会治理等方面带来了挑战。维护“舌尖上的安全”，一方面需要创新监管手段，市场监管部门融合数字化监管理念，倒逼网络餐饮的经营者加强内部管理，这是保障食品安全、促进放心消费的有效举措。另一方面，强化党建引领，探索从业者、平台、监管部门多方合作，通过抓组建、抓规范、抓制度，推动外卖送餐行业党建工作树立典型、打造品牌。探索创新落实党的组织生活制度。结合行业工作特点，通过在线媒体、自我学习、小组讨论的方式，解决“三会一课”、组织生活会人员不全等问题。倡导党员在做好自身规经营的同时，肩负起食品安全“公益宣传员”“流动网格员”“文明劝导员”等职能，并及时上报异常情况、突发事件、公共设施损坏、社情民意、重大安全隐患等线索，探索创新外卖送餐行业服务基层治理新模式。通过“党建+数字化”齐发力达成“监管+”模式，积极发挥党在新兴领域的号召力和凝聚力，不断推进党建工作和食品安全监管工作深度融合，好地保障食品安全、公众利益、维护行业发展。