富阳住所（经营场所）改革的实践与思考 

自《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发〔2014〕7 号），明确申请人提交场所合法使用证明即可予以登记的简化住所（经营场所）登记手续，结束了企业住所现场踏看的历史。近年来，简化住所登记手续作为深化商事制度改革、优化营商环境的重要举措，富阳局在依法行政的前提下，充分体现“宽进严管”的原则，继续因地制宜修订登记规则、转变登记思维，从最大程度便利申请人的角度出发，为广大商事主体不断作出商事改革的有益探索。富阳结合商事登记住所（经营场所）改革的实施情况，就有关问题进行了如下思考。

一、富阳区住所登记改革面临的现实困难

（一）住所规范登记瓶颈日益显现。企业登记时需提交“住所使用证明”，官方一般以房屋所有权证（不动产权证）为例，但因诸多历史原因持证房屋并不多。根据杭州市市场监管局制定的《企业住所使用证明提交材料规范》，产权证明根据八种情况提交相应不同的替代材料，比如购买的房屋可提供建设部门核发的竣工验收备案证明、购房合同、商品房预售证复印件；暂时无法提交产权证明的，可由乡镇以上政府或开发区管委会、园区管委会，区县人民政府认可的房屋管理机构、街道办事处出具同意办理意见等。但取得此类住所材料，涉及多个部门和乡镇街道，流程不畅，存在诸多堵点、难点，群众跑多次、来回跑的情况时有发生，导致材料获取难，获取慢。

（二）住宅放宽租用登记难以管理。实践中存在大量将住宅改变为经营性用房的实际需求，比如从事动漫开发、文化创意、电子商务等行业经营者，对生产经营场地要求不高，迫切希望将住宅登记为经营场所。富阳区也先后出台规定明确放宽住所登记限制，规定电子商务经营者承诺不设仓储，不配送货物，在取得居民委员会或业主委员会出具的同意将住宅改变为经营性用房的证明文件，可以依法将住宅作为企业住所或者经营场所登记。但《民政部 国家发展改革委 公安部 司法部 人力资源社会保障部 国家卫生健康委关于改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作的指导意见》明确市场主体住所证明不应由基层群众性自治组织出具，且部分开放式小区也未成立业主委员会。另外，无论是《物权法》还是地方性法规均未对相关利害关系人作出具体明确的界定，也没有对如何取得利害关系人同意、住宅允许登记取得证照后的监管职责作出细化规定，导致相关职能部门无论是在登记环节还是在监管环节，都可能面临依据不充分、职能界限不清、执行难等问题，造成“宽进”容易“严管”难。

（三）住所使用证明标准把握缺失。登记实务中，登记人员把握的难点有三：一是无房产证情形的审查把握，对于危房、住宅用房、农村自建房、集体用房等的房屋产权性质难以做出准确的判断。二是证明材料缺乏规则性，比如因辖区内农村地区房屋、刚刚建成的房屋等没有准确的位置名称，没有具体的路名、门牌，住所往往只登记到某乡某村，无法具体描述位置，难以实现真正有效的监督管理。三是对拆迁红线内的住所难以甄别。由于登记注册机关只作形式审查，往往很难准确甄别申请住址是否在拆迁范围内，使得履职隐性风险越来越大。

二、富阳区住所登记改革的探索及成效

为进一步降低商事主体设立门槛，优化营商环境，激发市场活力，简化住所登记条件，富阳也陆续出台一系列政策。

（一）试点区域实行住所申报承诺制。富阳区目前在硅谷小镇、黄公望金融小镇、春江花月夜文创街区三个特定区域实施了住所申报承诺制。对试点区域符合条件的房产资源，其产权人及管理机构可以申请纳入住所申报承诺制的范围。申请人只需提交富阳区商事主体住所（经营场所）住所申报承诺书即可办理登记，无须提交房产证明材料、租赁合同，最大限度的减少材料。目前，已有363家企业通过住所申报制成功登记。

（二）工位号和托管登记双管齐下。随着经济的发展，商业性用房愈发紧张，工位号注册、商务秘书等登记模式突破束缚，在法律法规允许的框架内最大化地降低企业准入要求和准入成本。“工位号注册”主要面向从事电子商务、软件开发等无需大面积生产经营场所的新兴行业创业者，登记时直接将统一办公场所中具体编号的办公位置（即“工位号”）进行住所登记。商务秘书企业是指为入驻的电子商务（交易平台服务提供商除外）、软件开发、文化创意等企业，提供住所托管服务及其他配套商务秘书服务的企业。工位号和托管登记从住所使用面积上进行了最大限度的压缩。目前，富阳已登记工位号注册1058家，成立商务秘书企业3家，托管企业194家。

（三）小幅适度放宽传统证明材料。富阳局根据实践风险把控和群众实际需求，一定程度上降低住所审查条件，做出职权范围内最大限度的简化。取消对房屋用途、土地性质（工业、商业等）审查，房屋性质为非住宅即可办理登记；允许一址多照、一照多址、允许住所分割；不再对租赁合同期限做具体要求；房屋为共有产权的，收一本房产证复印件即可等等。

（四）社会效益经济效益显著提高。住所材料的审查是目前企业开办审查中最耗时、最复杂的环节，住所登记改革以来，大大节省审查时间，至少为企业节省1至5天的时间成本，跑一次、跑零次率及满意率大幅提升。富阳区各类商事主体发展得到了极大的提升，尤其科学研究与技术服务业、居民服务与其他服务业、租赁与商务服务业等行业登记数量快速增长。注册登记效率明提高。社会效益和经济效益显著提高。

三、住所登记改革引发的几点思考

（一）相关部门信息共享不畅。实施住所登记改革，意在降低前端登记准入门槛，加强后续监管，实现市场主体健康有序发展。但不再审查土地、房屋性质后，“住改商”“工改商”监管涉及规划、建设、国土、房屋管理、公安、工商、环保、安全监管等多个部门，目前在联合执法、信息共享、综合管理的协助机制还不完善，容易出现监管“脱节”“真空”。企业一旦开设后，行业主管部门后续监管中，发现其不规范建设要求整改，极易造成经营者因成本问题造成的对立情绪，引发矛盾。建议区别登记与监管职能，住所登记改革要取得实质性进展，必须厘清住所功能，区别登记与监管职能，既为市场主体登记“松绑”，又保障社会经济秩序安全。建议建立《住所（经营场所）管理责任清单》，严格落实“谁审批，谁监管，谁主管，谁监管”责任制，明确工商、安监、公安、消防、国土、建设、规划等部门的监管责任，明确政府和各相关职能部门的工作范围、职能权限、监管任务，明确企业、个人、业主等相关责任人的责权关系。

（二）企业诚信缺失市场不稳。住所申报承诺制很大程度上依赖于企业的诚实守信和自律配合，企业只需要自行申报经营场所信息，对合法性、真实作出承诺即可，不排除部分经营者诚信意识、法律意识淡薄，提交虚假住所申报材料骗取登记，带来市场不稳定。另外，法律一直以来对登记机关究竟是履行“形式审查”还是“实质审查”争议不断，法律法规也存在矛盾。《公司登记管理条例》及国务院相关规定，明确“申请人应当对申请文件，材料的真实性负责““登记机关对申请材料实行形式审查”，而《行政许可法》和相关法律要求“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查和核查”。大部分行政诉讼案件中，都要求登记机关在遇到复杂问题时启动实质审查，与推行住所申报的原则相悖。建议加强事中事后监管，完善日常监管、专项整治、部门联合“双随机、一公开”抽查等方式开展监管工作，特别是加强对市场主体注册地址的日常监管，发现存在虚假注册、虚假承诺等问题的，结合经营异常名录、企业信息公示等工作，运用撤销、吊销等手段依法依规进行惩处。

（三）无产权房登记安全不足。富阳区商事主体特别是个体工商户，使用农民自建房、集体用房等无产权房现象普遍。以往在无法提交有效房产证明情况下，由乡镇街道政府出具同意使用的证明规避风险，但过程曲折，往往需要经营者来回周折。他们最迫切希望推行“住所申报制”，简化手续，降低创业成本，但一旦对无产权房实行“住所申报制”，无法准确鉴定其产权性质和房屋特性，一旦登记，极易引发扰民纠纷和投诉举报，造成后续监管难题。建议加快社会诚信体系建设，建立一套综合政府信用、企业信用、个人信用为的自上而下社会信用体系，加大对失信企业的联合惩戒力度，对列入异常经营名单库，严重违法失信名单的企业进行跨部门协同监管和联合惩戒，真正实现“一处失信，处处受限”，通过外部环境的高强度制约引导企业诚信自律。