监督抽检不合格农产品案的执法困境与对策——以萧山区为例

食品安全关系国计民生，党和政府高度重视。其中，食用农产品的质量安全是食品安全的源头和核心。本文通过对2019-2021年监督抽检不合格农产品案件数据进行剖析，分析案件查处过程中存在的问题，对农产品监管制度的完善提出若干思路，以期对制度完善有所参考。

一、萧山区监督抽检不合格农产品案件查办现状

2019年至今，萧山区局共办结监督抽检不合格农产品案件160起，罚没款近200万元。根据目前已办结的案件统计，从案件的法律适用来看，以违反《浙江省食品小作坊小餐饮小食杂店和食品摊贩管理规定》作出处罚的案件数最多，达90件；其次是以违反《浙江省农产品质量安全规定》作出处罚的案件，达50件。从案件的处罚情况来看，免予处罚或罚款6件，万元以上案件43件。从抽检的食用农产品类别分析，不合格样品检出数量最多的食用农产品类别是水产品（54批次），其次是蔬菜（24批次）。从抽检不合格样品环节分析，抽样场所主要是在流通环节（140批次），其次是餐饮环节（20批次）；流通环节涉及的抽样场所为商场、超市、便利店、小食杂店等，餐饮环节涉及的抽样场所为学校、大中型餐饮单位、小微餐饮单位等。从检出不合格项目数量来看，有农药、兽药残留，重金属元素超标，禁用农药、兽药等。

二、不合格农产品案件的查处难点

（一）法规纷繁复杂、执行困难

一是法规贯彻执行难。食药类法律法规纷繁杂乱、标准不一，实际贯彻执行难。甚至法规之间部分条款相互冲突，如《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定三小一摊规定》未将农产品纳入，《浙江省农产品质量安全规定》的制定未与《食品安全法》相衔接，部分条款内容直接违反《食品安全法》第二条第二款的规定，让执法人员无所适从。以对实践中的监督抽检河虾中含有呋喃西林等禁用农药残留案为例，对于卖一斤不合格河虾的农产品店，市场监管部门按照《浙江省农产品质量安全规定》第五十条的规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条规定，没收违法所得，违法生产经营货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款。《食品安全法》对很多违法行为罚款动辄五万、十万起步，很多生产经营者纷纷表示无力承担。对于卖一斤不合格河虾的小食杂店，《浙江省食品小作坊小餐饮小食杂店和食品摊贩管理规定》第二十三条规定，市场监管部门没收违法所得，并处三千元以上一万元以下罚款。

二是裁量规定执行难。监督抽检不合格农产品案同质性较强，涉案不合格食品货值基本为1万元以下，属于同一档次；监督抽检不合格食品的法律危害后果一般仅限于销售不合格食品，没有造成人身伤害或财产损失等其它危害。从分析数据看，不合格农产品后处理行政处罚，有的免予处罚，有的罚款几千元，有的罚款几万元，案件处理结果差异较大。比如对经营面积60平方的农产品店销售不合格河虾起步罚款五万元，而面积在50平方以内的商店同类行为只需要处罚三千元。根据过罚相当、综合裁量、公平公正、教育与处罚并重的裁量原则来说，应减轻处罚几千元较为妥当，然而根据自由裁量规定只能从轻处罚五万元。而且减轻处罚的适用情形和具体幅度，上级没有细化标准，到底该减轻多少，难以把握，容易导致地区之间、部门之间、个案之间的畸轻畸重，影响执法权威。

（二）食用农产品溯源问题

食用农产品的销售和消费周期短,检出不合格后进行下架、封存、召回以及原因排查等风险控制措施的时效性不强,溯源较为困难。

一是食品检测报告通报的追溯力。一般认为，一份食品检测报告对同一批次的食品是有追溯力的，食用农产品与食品（狭义）虽有性质上的不同，但一般而言检测报告追溯力可以参照食品，但深入细究，则不能简单化处理，需要区别对待做出精确认定。比如，对实践中的监督抽检河虾中含有呋喃西林等禁用农药残留案，检测项目不合格可能是养殖环节的原因，也可能是储运过程引起的，需要排除在储运、经营等环节被非法添加、被环境污染等可能性之后，才有追溯力。

二是与追溯力有关的责任免除。在食品检测报告有追溯力的情况下，也要体现过罚相当，如符合行政处罚法不予处罚规定的，应不予处罚。如经营者已履行相关义务的，可以按照《食品安全法》第一百三十六条规定免予处罚。但从监督抽检不合格农产品案件查办现状来看，农产品抽检不合格案免于行政处罚或罚款只有6件，不到总数的4%。究其原因，农产品追溯问题是城市治理和食品安全监管的难题。一方面是农产品销售活动呈现出"收益小、货源散、环境乱"的特征,经营单位没有索证索票的意识，另一方面因为制度规范缺失、主体参与不足、传统习惯影响等因素导致农产品无法像食品药械等，根据批号、生产厂家等信息确认批次。部分农产品批发单位及养殖户，不承认进货来源，甚至拒绝提供相关索证索票，无法很好溯源。

（三）跨部门、区域执法标准不一、协作衔接不畅问题

一是跨区域执法协作不畅问题。比如很多案件涉及外地甚至外省的单位和个人，需要当地监管部门及时介入调查处理并共享信息和证据的，往往不及时、不深入。不合格农产品的最终源头为养殖企业，从目前的后处理程序上看，虽然流通环节抽检不合格信息要抄送养殖企业所在地监管部门，但是缺少养殖地监管部门处理结果的反馈机制，实践中也没有收到一份标示养殖者所在地监管部门处理回函，因此难以确定不合格农产品的养殖单位是否受到处罚。

二是跨领域监管标准不统一问题。目前农产品生产领域与流通领域仍然处于分裂状态，监管部门有关法规和监管执法标准截然不同。不合格农产品生产单位处罚很轻，而对下游经营者处罚却很重，多部门分段监管容易导致衔接不畅及推诿扯皮。比如对实践中的监督抽检河虾中含有呋喃西林等禁用农药残留案，对于河虾养殖企业，根据《农产品质量法》第五十条规定，农业部门责令其停止销售，对被污染的河虾进行无害化处理，对不能进行无害化处理的予以监督销毁；对于河虾销售企业，按照按照《浙江省农产品质量安全规定》第五十条的规定，市场监管部门依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条规定，没收违法所得，违法生产经营货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款。

三是行刑衔接不畅问题。由于执法手段和执法力量有限，一些按常理或掌握的证据线索来看有可能是犯罪的案件，难以查清当事人主观故意性和货值金额，这些案件不符合公安机关立案追诉标准，公安机关无法接收予以立案侦查，但如果只是行政处罚，又极有可能放过“犯罪分子”。如非法使用 6-苄基腺嘌呤、4-氯苯氧乙酸钠、赤霉素等物质制发“毒豆芽”案件往往出现法律适用难题。根据《农产品质量安全法》，农产品只有质量安全与否的区分，没有合格与否之分，实践中“毒豆芽”案件及类似案件不能适用现行刑法规定的生产、销售有毒、有害食品罪和生产、销售不符合安全标准的食品罪，也不能适用生产、销售伪劣产品罪予以打击，可能出现打击漏洞。

三、应对策略

（一）系统内部精简法规、统一标准

更多地考量法规与现实、法规与法规之间是否公平合理的问题。建议出台一部“食品类总法及其配套细则”，修订《农产品质量安全法》等法律法规及部门规章；建议《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩登记管理办法》将农产品纳入进去，同时增加一些其他的常见违法类型，并修改完善“三小一摊”认定标准。建议国家局、省局层面按照细化、合理、可操作性原则修订自由裁量标准，建议国家层面参照最高院发布“指导性典型案例”，重点就法律适用和裁量问题进行典型示范，以统一全国执法尺度。

（二）建立农产品追溯体系

充分运用信息化技术手段,分析食用农产品风险因素和风险控制的时效性,建设对应的数据应用系统,探讨食用农产品风险控制措施和溯源体系建设，利用实施分类管理、“双目录”管理、信息化管理、社会共治、有效攻克食用农产品溯源难题，建立农产品追溯体系,实现农产品来源可溯、去向可追。

（三）衔接配套部门间相关法规和监管标准  

我国现行的《食品安全法》与《农产品质量安全法》难以有效衔接,且在一定程度上存在冲突。食用农产品定义表述模糊,导致部分特殊产品属性难以在监管部门间达成一致,造成监管空白。在实践中,农业部门与市场监管部门职责不清的情形仍然存在。通过建立健全食用农产品产地准出和市场准入制度,进一步完善农业部门和市场监管部门的协调合作机制,对于实现食用农产品质量安全监管无缝衔接、实现“从农田到餐桌”的全程监管、保障人民群众“舌尖上的安全”尤为重要。

（四）建立全国统一执法系统

对案件涉及外地违法单位和个人，如对方监管部门协作不主动不及时的，可以跨区域执法。同时完善食药刑事案件移送标准和违法线索共享协作机制。比如对目前证据尚不构成犯罪但实际可能犯罪的案件，允许行政机关先行处罚，事后根据公安部门反馈的信息，及时采取案件中止、重新作出行政处罚，或因当事人受刑事处罚而销案处理等。